Στις 24-25 Μαρτίου, 2022, υπό τη θλιβερή σκιά της Ρωσικής εισβολής στην Ουκρανία[1] και τον πόλεμο που βρίσκεται σε εξέλιξη, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε τη «Στρατηγική Πυξίδα για την ασφάλεια και την άμυνα» της ΕΕ. Είχε υιοθετηθεί νωρίτερα στις 21 Μαρτίου 2022, στο Συμβούλιο Υπουργών Εξωτερικών και Άμυνας.
Η χρονική στιγμή έγκρισης της Στρατηγικής Πυξίδας δεν ήταν αποτέλεσμα της κρίσης που προκάλεσε η πολεμική σύγκρουση στην Ουκρανία. Ήταν η εξέλιξη μιας διαδικασίας που είχε ήδη ξεκινήσει από τον Ιούνιο, 2020 και είχε χωριστεί σε δύο χρονικές περιόδους προκειμένου να ολοκληρωθεί και να υιοθετηθεί τον Μάρτιο, 2022[2].
Η Στρατηγική Πυξίδα αποσκοπεί στο να παράσχει στρατηγική καθοδήγηση σε βάθος μιας δεκαετίας. Θέτει μια σειρά από δράσεις, μέσα και στόχους που είναι απαραίτητοι για να καλύψει η ΕΕ τα κενά όσον αφορά τα στρατιωτικά μέσα που διαθέτει. Μόνο έτσι θα μπορέσει να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις και τις απειλές σε ένα διαρκώς μεταβαλλόμενο, από ότι φάνηκε, διεθνές περιβάλλον και να προστατεύσει τους πολίτες, τις αξίες και τα συμφέροντά της. Σύμφωνα με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου[3], καλείται το Συμβούλιο της ΕΕ να εργαστεί άμεσα για την εφαρμογή της. Η δε Ευρωπαϊκή Επιτροπή, μέχρι τα μέσα Μαΐου 2022, καλείται να διαπιστώσει και να παρουσιάσει τα κενά που υπάρχουν στις επενδύσεις για την ευρωπαϊκή άμυνα και να προβεί σε προτάσεις για την ενίσχυση της τεχνολογικής βάσης της.
Τα πρόσφατα γεγονότα στην Ουκρανία, παρότι δεν συνέβαλαν στην εκκίνηση της όλης διαδικασίας αποτελούν καταλύτη για την ταχύτερη εφαρμογή στην πράξη της εγκεκριμένης πλέον πυξίδας.
Αυτή η εξέλιξη, θα μπορούσε να ενισχύσει την εμβάθυνση στον τομέα της ασφάλειας και της άμυνας;
Πριν απαντήσουμε, ας δούμε πως λειτουργεί ο συγκεκριμένος τομέας.
Η δραστηριοποίηση της ΕΕ στον τομέα της άμυνας και των εξοπλισμών σε ευρωπαϊκό επίπεδο νομιμοποιείται από τις ευρωπαϊκές Συνθήκες. Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας (σε ισχύ από το 2009), η Κοινή Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας (ΚΠΑΑ) αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ). Υπενθυμίζεται ότι η εξωτερική πολιτική της ΕΕ παραμένει και μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας διαχωρισμένη από τις υπόλοιπες πολιτικές της ΕΕ, ενώ η Συνθήκη για την ΕΕ ( ΣΕΕ, σε ισχύ από το 1993) περιλαμβάνει τους στόχους και τους όρους λειτουργίας της ΚΕΠΠΑ. Στα άρθρα 41-46 της ΣΕΕ περιγράφεται η χρηματοδότηση της ΚΕΠΠΑ και της ΚΠΑΑ και ο τρόπος λειτουργίας της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ. Οι αποφάσεις σχετικά με την ΚΠΑΑ λαμβάνονται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και του Συμβούλιο της ΕΕ με ομοφωνία.[4]
Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας επήλθαν καινοτομίες στον τομέα της ΚΠΑΑ, όπως η δημιουργία του θεσμού του Ύπατου Εκπροσώπου της ΕΕ για θέματα Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας, εισήχθη η έννοια της ευρωπαϊκής πολιτικής δυνατοτήτων και εξοπλισμών και συνδέθηκε η ΚΠΑΑ με τις πολιτικές της ΕΕ για την έρευνα, τη βιομηχανία και το διάστημα. Η πολυμερής προσέγγιση της ΕΕ (άρθρο. 21 της ΣΕΕ) στην εξωτερική της δράση αποτελεί σημαντικό τμήμα της και προωθεί τη συμμετοχή και συνεργασία με τον ΟΗΕ, το ΝΑΤΟ κ.ά. σε θέματα ασφάλειας και άμυνας.
Τον Νοέμβριο του 2021, ο Ύπατος Εκπρόσωπος της ΕΕ, Josep Borrell, παρουσίασε για πρώτη φορά το σχέδιο της Στρατηγικής Πυξίδας[5]. Τότε ορισμένοι Υπουργοί Εξωτερικών και Άμυνας των κρατών μελών το είχαν χαρακτηρίσει «φιλόδοξο», ενώ ο Πρόεδρος του Συμβουλίου υποσχέθηκε να το επεξεργαστεί περαιτέρω προκειμένου να εγκρινόταν τελικώς τον Μάρτιο του 2022.
Ανάμεσα στην εξελισσόμενη διαδικασία για την προετοιμασία της Στρατηγικής Πυξίδας και την τελική έγκρισή της παρεμβάλλουν δύο κρίσιμα γεγονότα: Η ρωσική στρατιωτική εισβολή στην Ουκρανία και η Άτυπη Σύνοδος των Βερσαλλιών, υπό τη Γαλλική Προεδρία, στις 10-11 Μαρτίου 2022.
Από την μια μεριά, η ρωσική στρατιωτική εισβολή επαναφέρει τον πόλεμο στην Ευρώπη και αλλάζει τους στόχους των στρατηγικών ασφάλειας και άμυνας παγκοσμίως. Ενισχύει το αίσθημα ανασφάλειας των κρατών μελών της ΕΕ και επομένως, εντείνει την ανάγκη για ενδυνάμωση των εθνικών πολιτικών άμυνας και εξοπλισμών. Όσον αφορά την ΕΕ ενισχύει την ανάγκη για συνεργασία με το ΝΑΤΟ. Όπως διατυπώνεται στο κείμενο της Στρατηγικής Πυξίδας[6] και στη Διακήρυξη των Βερσαλλιών μια ισχυρότερη ευρωπαϊκή ασφάλεια και άμυνα «θα λειτουργήσει συμπληρωματικά προς το ΝΑΤΟ, το οποίο παραμένει το θεμέλιο της συλλογικής άμυνας για τα μέλη του».
Επιπλέον, γίνεται κατανοητό ότι μια στρατιωτική εισβολή στην Ευρώπη αφορά όλους, γιατί προκαλεί πολλαπλές συνέπειες για όλα τα κράτη.
Από την άλλη μεριά, στη Διακήρυξη των Βερσαλλιών, αποτέλεσμα της σχετικής άτυπης Συνόδου αποφασίζεται, ανάμεσα σε άλλα, η ουσιαστική αύξηση των αμυντικών δαπανών της ΕΕ και η ανάγκη για ενεργειακή ανεξαρτησία της. Οι δύο αυτές αποφάσεις είναι αποτέλεσμα των τελευταίων εξελίξεων στην ευρωπαϊκή ήπειρο.
Η κρίση στην Ουκρανία και οι αποφάσεις της Συνόδου των Βερσαλλιών θα μπορούσαν να αποτελέσουν το «παράθυρο ευκαιρίας» για πολιτική εμβάθυνση στον εν λόγω τομέα και να οδηγήσει στην άμεση εφαρμογή της Στρατηγικής Πυξίδας. Υπό άλλες συνθήκες κάτι τέτοιο δεν θα ήταν εφικτό.
Για να επανέλθουμε στο ερώτημα που συσχετίζει την επιτάχυνση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης μέσα από τη συνεργασία των κρατών μελών της ΕΕ στον τομέα της ασφάλειας και της άμυνας, ας ελέγξουμε κατά πόσο συντρέχουν οι συνθήκες που στοιχειοθετούν το «διάστημα κρίσιμης εγρήγορσης-space of critical awareness” όσον αφορά τις απειλές ασφάλειας γενικότερα.[7] Σε αυτό το διάστημα τα κράτη μέλη είναι αποφασισμένα να προχωρήσουν στην υιοθέτηση κοινών μέτρων αντιμετώπισης της απειλής, ενώ η ΕΕ παρουσιάζει μια εντυπωσιακή εγρήγορση για την ανάπτυξη των κατάλληλων πολιτικών. Μετά το πέρας αυτού του διαστήματος παρατηρείται κυρίως από την πλευρά των κρατών μελών μείωση του ενδιαφέροντος για υπερεθνικές λύσεις.
Οι κύριοι παράγοντες που οριοθετούν στον χώρο και στο χρόνο αυτό το διάστημα είναι: α) το κρίσιμο αίτιο δηλ. η σοβαρή απειλή της ασφάλειας, όπως την αντιλαμβάνονται τα κράτη μέλη, β) η ανταπόκριση των κρατών μελών σε αυτή την απειλή, που αναλύεται σε κινητοποίηση και συναίνεση για συλλογική δράση στο επίπεδο της ΕΕ και γ) η εγρήγορση των ευρωπαϊκών θεσμών που αξιοποιούν τους δύο πρώτους παράγοντες προκειμένου να προωθήσουν ευρωπαϊκές λύσεις στην κρίση.[8]
Λαμβάνοντας υπόψη όλα τα ανωτέρω, γίνεται κατανοητό ότι και οι τρεις παράγοντες συντρέχουν στην περίπτωση τόσο της υιοθέτησης της Στρατηγικής Πυξίδας όσο και της περαιτέρω εφαρμογής της που είναι το ουσιώδες.
Έτσι, ενώ η ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική και η πολιτική άμυνας της ΕΕ αποτελούν πολιτικές διακυβερνητικής συνεργασίας, υπό τις νέες συνθήκες που επικρατούν στην Ευρώπη τα κράτη μέλη κατανοούν ότι είναι προς όφελος τους τα εθνικά τους συμφέροντα να προστατεύονται στο ευρωπαϊκό επίπεδο. Εν προκειμένω, το κείμενο της πυξίδας βασίζει τη συνεργασία στον εν λόγω τομέα στα άρθρα 42.7 της ΣΕΕ (ρήτρα αμοιβαίας άμυνας), 222 ΣΛΕΕ (ρήτρα αλληλεγγύης) και 44 της ΣΕΕ (ενισχυμένη συνεργασία και ειδική πλειοψηφία) που επιτρέπει ευελιξία στη διαμόρφωση των αποφάσεων. Στο νομικό αυτό πλαίσιο ορίζεται ότι θα υλοποιηθούν οι δράσεις σε προκαθορισμένο άμεσο χρόνο, στις οποίες αναφέρεται η πυξίδα.
Κατά αυτό τον τρόπο η Στρατηγική Πυξίδα προωθεί την υπερεθνική, ευρωπαϊκή αντιμετώπιση των απειλών επιταχύνοντας παράλληλα την εμβάθυνση στον τομέα της ασφάλειας και της άμυνας.
Βεβαίως, θα πρέπει να διατηρηθούν οι τρεις παράγοντες του «διαστήματος κρίσιμης εγρήγορσης» κατά τη θεσμοθέτηση και εφαρμογή των στόχων της πυξίδας. Έτσι, ο βαθμός ενίσχυσης της υπερεθνικής δραστηριότητας στον εν λόγω τομέα θα κριθεί, κυρίως, από την ένταση της ευρωπαϊκής συνεκτικότητας απέναντι στις προκλήσεις, την τήρηση του χρονοδιαγράμματος της πυξίδας, τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της ευρωπαϊκής στρατιωτικής δύναμης ταχείας ανάπτυξης (όπως τη σύνθεση της, τον ορισμό του είδους των επιχειρησιακών στόχων, κ.ά.,) και τη δυνατότητα ανάπτυξης και διατήρησης μιας ευρωπαϊκής αμυντικής αυτονομίας.
Εάν η Στρατηγική πυξίδα αποτύχει να εφαρμοστεί υπό τις συνθήκες ανασφάλειας που επικρατούν παγκοσμίως, τότε η ΕΕ θα έχει χάσει την αξιοπιστία της για πάντα, ως παράγοντας ασφάλειας, σταθερότητας και ειρήνης.
[1] Η ρωσική στρατιωτική εισβολή στην Ουκρανία ξεκίνησε στις 24 Φεβρουαρίου, 2022.
[2] Η πρόταση για τη Στρατηγική Πυξίδα αποτελεί την εξέλιξη της πρότασης της Federica Mogherini προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, τον Ιούνιο του 2016 για μια Συνολική στρατηγική της ΕΕ για την ΚΠΑΑ.
[3] EUCO 1/22/CO EUR 1/CONCL 1/25.3.2022.
[4] Με εξαιρέσεις τις αποφάσεις που λαμβάνονται με πλειοψηφία και αφορούν τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Άμυνας και τη μόνιμη διαρθρωμένη συνεργασία PESCO.
[5] Συμβούλιο της ΕΕ, έγγραφο 13638/21/9.11.2021.
[6] Συμβούλιο της ΕΕ, έγγραφο RELEX.5/7371/22/21.3.2022.
[7] Ο όρος εισήχθη και αναλύεται διεξοδικά από την γράφουσα στο βιβλίο της με τίτλο: Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση και Αντιμετώπιση της Τρομοκρατίας, Θεσμικές και πολιτικές τάσεις, Διατλαντική συνεργασία, 2017, εκδόσεις Πατάκη.
[8] Ό.π. σελ. 196, 337.